Взаимосвязь государственного и муниципального строительства объективно обусловлена тем, что местное самоуправление является фундаментальной основой развития российской государственности. Поэтому бесспорной, с нашей точки зрения, является позиция о том, что реформа местной власти должна осуществляться в строгом соответствии с процессом строительства новой российской государственности, с реформой государственно-властных структур в контексте укрепления федеральной государственности.
Актуальной является идея о том, что "местное самоуправление должно естественным образом подпитывать, поддерживать и составлять на определенном уровне единое целое с государственным уровнем управления в субъектах Федерации. Такой гармонии мы пока не достигли"[1] .
В целях координации и гармонизации этих процессов представляется необходимым образование специального органа широкого представительства от федеральных, региональных и местных структур власти, ученых, лидеров общественно-политических организаций и движений типа Координационного Совета по проведению государственно-правовой и муниципальной рефомы, основными задачами которого могли бы стать: выработка и одобрение концепции и основных направлений реформы; предварительная подготовка необходимых федеральных, региональных, муниципальных нормативных правовых актов, а также предложений по изменению российской Конституции; содействие практической реализации реформы на всех уровнях власти и управления, общественно-политической жизни; информационное обеспечение реформы.
Именно такой подход мы считаем оптимальным, поскольку грядущие реформы по своей сути и глубине затронут все пласты не только государственной и муниципальной жизни, но и общественно-политические отношения, сложившиеся в обществе за последнее десятилетие, а по своей значимости приведут к последствиям, сопоставимым с этапом конституционно-правовых реформ 1989—1993 гг. и Конституцией РФ 1993 г.
В настоящее время ряд названных вопросов обсуждается в рамках рабочих групп, образуемых Государственным советом РФ. Например, действуют рабочие группы Государственного совета Российской Федерации по повышению эффективности местного самоуправления в Российской Федерации; по подготовке предложений о системе органов государственной власти и управления РФ.
В соответствии с поручением Президента РФ от 21 ноября 2000 г. в Администрации Президента готовятся предложения об образовании Совета при Президенте РФ по государственному строительству и федеративной политике, который возьмет на себя функции таких упраздненных консультативных органов, как комиссии при Президенте РФ по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ при проведении конституционно-правовой реформы; по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ; Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации.
Назревшей объективной потребностью является укрепление российской государственности. Речь, конечно, не идет о выработке некой новой утопической модели "идеального государства". Суть идеи "государственной модернизации" в исправлении изъянов той модели государственности, которая сложилась в нашей стране в последние 10 лет и которая связана с такими понятиями, как "слабое", "децентрализованное", "разбалансированное" государство.
Как можно определить такое государство с позиции общей теории государства и права? С точки зрения типологии государства, используя и формационный, и цивилизационный подходы, определить российское государство последних 10 лет в качестве самостоятельного типа не представляется возможным. Для его определения в общетеоретической литературе используется понятие "переходного государства", для обозначения перехода государства от одного исторического типа к другому.
В марксистской литературе такой переход рассматривается только в результате революционного пути, а переходное государство как временное и нехарактерное. Между тем, как указывает профессор В. М. Корельский, "в действительности же наиболее естествен и перспективен эволюционный путь развития государства, отсюда наличие переходных государств вполне закономерно, и они могут существовать достаточно долго" [2].
Видный теоретик государства и права профессор М. Н. Марченко для характеристики такого государства использует понятие "переходный тип государства и праща", понимая под ним "определенное, межтиповое состояние, возникающее у государства и права при переводе от одного типа к другому" [3]. "Переходное состояния Государства и права, — пишет М. Н. Марченко, — это всегда весьма сложное, внутренне противоречивое, нередко весьма болезненное состояние государства, связанное с критической переоценкой своего прошлого и с мучительным выбором своего ближайшего и отдаленного будущего. Среди особенностей государства переходного типа, в числе других, отмечаются: повышение роли и значения субъективного фактора; органическое сочетание в государственно-правовом механизме элементов старого и нового; периодическая смена государственных форм и режимов" [4].
Мы также исходим из переходного состояния российского государства, сущностная характеристика которого заключается в следующем.
Состояние российской государственности 90-х гг. XX столетия можно определить как господство консервативного авторитарного режима с бонапартистскими тенденциями президентского правления, оторванного от классов и социальных групп, опирающегося на информационно-пропагандистскую поддержку средств массовой коммуникации и узкую группу крупных собственников-олигархов, при полной социальной апатии и политической пассивности широких народных масс.
Этот режим не использовал все необходимые властные полномочия по вертикали, поскольку сам породил выборных, а посему самостоятельных и независимых глав субъектов РФ, мнящих себя вершителями судеб вверенных им территорий и проживающего там населения и во многом строивших свои отношения не на конституционно-правовой основе, а на договорных нормах и зачастую личных связях и договоренностях.
В послании Президента РФ Федеральному Собранию (июль 2000 г.) признается, что в России федеративные отношения недостроены и не развиты, а региональная самостоятельность часто трактуется как санкция на деинтеграцию государства.
То трагическое состояние, в котором оказалось наше общество на рубеже XXI столетия, связано не только с объективными факторами; во многом оно связано со слабостью государственных структур, их неспособностью эффективно решить назревшие общественно-политические и социально-экономические потребности, с тем политическим режимом и федеративными отношениями, которые были заданы прежним главой государства. Мы убедились, говорится в послании Президента РФ, что нерешительность власти и слабость государства сводят на нет экономические и другие реформы, что Центр и территории, региональные и местные власти все еще соревнуются между собой.
Преодолеть слабость российской государственности, ее оторванность от общества является насущной задачей нового политического курса, начавшегося в первой половине 2000 г. с реформы государственного строительства. Стратегический курс такой реформы, определенный в самом общем виде в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию (июль 2000 г., апрель 2001 г.), сводится к построению сильного эффективного государства, укреплению государственного единства, повышению инициативы и ответственности федеральных органов исполнительной власти.
Этот процесс начался пока за счет усиления властной федеральной вертикали. Его первый этап связан с действиями и решениями, направленными на усиление президентской власти, которая, будучи относительно самостоятельной разновидностью государственной власти, не входящей ни в одну из ее ветвей, поименованных в ст. 10 Конституции РФ, и субъективно и объективно стремится к такому усилению, что в итоге, как предполагается, должно привести к укреплению российской государственности в целом.
Правовой основой процесса усиления президентской власти является конституционное положение о Президенте РФ как главе государства, гаранте прав и свобод человека и гражданина, суверенитета, независимости и целостности государства (ст. 80). Эта конституционная формула позволяет, с правовой точки зрения, выстраивать президентские структуры в любом направлении по личному усмотрению Президента РФ. Организационные возможности для этого также предусмотрены Конституцией РФ. Это — Администрация Президента РФ, Совет Безопасности, полномочные представители Президента РФ, без ограничения сферы деятельности таких представителей они могут быть назначены практически всюду — от федеральных министерств и ведомств до муниципальных образований.
Именно в аспекте усиления президентской власти следует рассматривать принятие в 2000 г. решений о реформировании Совета Федерации, об образовании федеральных округов и назначении в них президентских полномочных представителей, об усилении государственно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ и региональных парламентов, а также глав муниципальных образований и представительных органов местного самоуправления, о создании Государственного совета Российской Федерации, о мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации [5].
Эти и некоторые другие меры должны положительно сказаться на повышении эффективности государства и особенно президентских структур власти. Сегодня эти меры свидетельствуют о том, что предпринимается попытка усиления личной президентской власти, что в итоге может привести к авторитарному режиму с опорой на военносиловые и некоторые избранные олигархические структуры при молчаливой поддержке широких народных масс, получивших в последние годы морально-психологический импульс некой надежды и умеренного оптимизма.
Наведение порядка в органах власти, говорится в послании Президента Федеральному Собранию (июль 2000 г.), это не конечная цель, а лишь самый первый этап государственной модернизации. Главными задачами являются: совершенствование политической системы и строительство эффективного государства как гаранта стабильного общественного развития, гаранта соблюдения прав личности; фактическое выравнивание возможностей субъектов Федерации с целью обеспечения граждан страны всей полнотой политических и социально-экономических прав; создание правовых гарантий развития российской экономики как экономики свободного предпринимательства и деловой инициативы граждан.
Каковы возможные пути укрепления государства, реформирования его структур? Для ответа на этот вопрос необходимо определить главные ориентиры развития государственности, высказанные и обоснованные в научных государствоведческих, философских, политологических исследованиях.
Если сформулировать их в обобщенном, виде, то речь может идти об идеях "гарантированного государства" (Н. А. Алексеев), "цивилизма — как новой ступени всемирной истории человечества" (В. С. Нерсесянц), "Евразийского государства" или "евразийского федерализма" и "органической демократии" (А. Дугин и др.); построения "имперской федерации" как основы развития российской государственности.
В последние годы в научной литературе и на страницах юридической печати, на парламентских слушаниях и научно-практических конференциях идут широкие дискуссии по самым разным вопросам нашей общественно-государственной, законодательной, духовной жизни, которые можно обозначить общим девизом "Как нам обустроить Россию?"
Среди сотен высказанных предложений и прогнозов, имеющих стратегическое и тактическое значение, обозначим наиболее значимые из них
1. Теоретическое обоснование академиком В. С. Нерсесянцем необходимости перехода к цивилизму, цивилитарному строю [6], в основе которого лежит гражданская собственность, как новая форма собственности (в отличие от частной и государственной), означающая признание и закрепление права каждого на равную долю в досоциализируемой собственности и являющаяся неотчуждаемым правом на гражданскую собственность, которое определяется как прижизненное, личное, субъективное право каждого гражданина.
При этом концепция цивилизма рассматривается им в качестве современного выражения русской национальной идеи, которая придает всемирно-исторический смысл и адекватную будущность уникальной по своей напряженности российской истории XX в.
Именно на основе позиций цивилизма, а не курса капитализации социализма, должны осмысливаться, подготавливаться и осуществляться качественно новые общественные и государственно-правовые преобразования. Установка на капитализацию социализма по своей природе — конфронтационный путь к собственности, праву, правовому государству [7]. Концепция цивилизма, по мнению ее основоположника В. С. Нерсесянца, выступает как теоретическое обоснование и выражение абсолютного смысла категорического императива всей постсоциалистической эпохи — идеи и требования движения к более высокой, чем это было в прошлой истории, ступени правового равенства, свободы и справедливости [8].
2. Вопросы предназначения России, ее цивилизованного будущего активно разрабатываются широким коллективом ученых различной специализации под общим кураторством Центра Евразийских Геополитических Инициатив (директор А. Дугин) [9]. Главная их направленность состоит в попытке очертить основные векторы развития России, приоритеты, ценностные установки, критерии и методологии, которые призваны утвердить самобытность России в условиях "нового мирового порядка" (так называемый атлантический образ мира в XXI в.), создать ему масштабную, планетарную альтернативу, в которой Россия не только отстояла бы свою цивилизационную уверенность и право на собственный путь, но и предоставила бы такое же право другим народам планеты.
С позиций настоящего исследования хотелось бы выделить наиболее важные и актуальные проблемы, поставленные в указанной работе.
На основе анализа закономерностей исторического развития России делается вывод о том, что "всякий раз, когда Россия преодолевает кризис национального и государственного самосознания, новая формулировка ее государственной идеи становится еще более универсальной и масштабной, нежели предыдущая". По мнению авторов, следующий "этап государственного утверждения России должен стать эпохой создания геополитического Евразийского Государства континентального объема".
Обосновывая концепцию "органической демократии и евразийского федерализма", авторы дают, по нашему мнению, справедливую оценку "либеральной демократии", которая "тяготеет к тому, чтобы отождествиться с либерализмом и упразднить всякое представление о "народе" (демосе) как о едином целом", авторы подчеркивают, что "органическая демократия", напротив, "ставит акцент именно на этом целом, осознанном как историческое единство, объединенное общей географией, общей историей, общей культурой, общим цивилизационным проектом, общей судьбой".
В противоположность либеральной демократии, которая ведет к отчуждению граждан от сферы политики, евразийская политическая мысль основана на императиве соучастия всего общества в принятии основополагающих исторических решений на подлинном народовластии.
Соучастие народа в своей собственной судьбе авторами проекта мыслится следующим образом.
Управление стратегическим потенциалом России должно быть сосредоточено в руках небольшой группы или отдельного лица, как бы он ни назывался — президентом, монархом, Высшим Советом, вождем и т. д. Такая персонификация власти не противоречит принципу органической демократии в том случае, если общий вектор деятельности высшего лица (группы лиц) государства соответствует основному направлению исторического развития, основывается на константах национального бытия. При этом критерием оценки адекватности (или неадекватности) главы государства должна быть не просто эффективность в реализации своих функций и должностных обязанностей, но, в первую очередь, лояльность "большому проекту" народа, служение исторической миссии государства.
На базовом уровне "органическая демократия" предполагает широкую и гибкую систему автономного самоуправления, соотнесенную с культурными, религиозными и профессиональными традициями конкретных коллективов. В некотором смысле можно соотнести эту модель с аналогом Советов. Здесь должны действовать принципы "прямой демократии", механизмы коллективной выработки решений, имеющих локальное политическое значение и вписанных в конкретику региона.
Между стратегическим унитарным принципом верховной власти и дифференцированным плюрализмом автономных групп на низовом уровне должна существовать гибкая система политической координации в лице органов исполнительной и законодательной власти промежуточного уровня, осуществляющих координацию волеизъявления общин со стратегической линией центрального руководства.
Соучастие будет максимально эффективным в том случае, если высшие инстанции в государстве будут контролировать только те аспекты политической жизни, которые имеют стратегическое значение, а именно:
В остальных нестратегических вопросах разнообразным общественным низовым образованиям будет предоставлена максимальная автономия, самостоятельность, право самим определять параметры политического бытия на локальном уровне.
Концепция "евразийского федерализма", которая обосновывается авторами проекта, предполагает сочетание стратегического унитаризма в централизованном управлении и широкого разнообразия политической, социальной, правовой и хозяйственной организации составных частей.
В евразийском федерализме четко разделяются два понятия — стратегический унитаризм и широкий этнокультурный, региональный плюрализм. Государство политически является единым в смысле осуществления уникальной исторической миссии, общего геополитического "большого проекта". Но это единство не обычной страны, но целой цивилизации, не рядового государственного образования, но освободительной "демократической империи" нового типа. Поэтому солидарность на уровне планетарной судьбы сопровождается широчайшей дифференциацией на уровне составных частей, развитой культурной и религиозной автономией. Россия, даже в сегодняшнем ее виде, сохранила отчетливо федеративные черты, основные признаки "империи", состоящей из целого созвездия чрезвычайно разнородных в этническом, социальном, культурном и географическом смысле регионов. Каждый регион представляет собой самостоятельную систему с целым рядом уникальных, неповторимых черт.
Эта специфика этнической, социальной, правовой и общественной мозаичности должна отражаться и на политическом уровне как широкое федеративное объединение коллективных субъектов различного статуса и уровня. В основе определения единиц федерального пространства должен лежать не административно-территориальный признак (как в нейтралистских государствах-нациях), но гибкая система критериев, учитывающая целый комплекс культурной, социальной, исторической, экономической, этнической идентичности. Причем федеральный субъект, играющий структурообразующую роль в формировании государства, должен воспроизводить федерально-демократическую модель и на внутреннем уровне, т. е. представлять собой не ограниченный аналог государства-нации в малом масштабе (как это имеет место в случае отделившихся от России новообразовавшихся республик, а также национальных и территориально-административных образований, стремящихся сегодня к повышению своей политической автономии, вплоть до сепаратизма), но миниимперию с широчайшим спектром внутренних коллективных субъектов, структурообразующих, в свою очередь, для самого субъекта большой федерации. И так далее, вплоть до самоуправления рабочих коллективов, исполнительных органов местных общин и Советов [10].
3. Доктрина "имперской федерации" выдвинута председателем Законодательного собрания Красноярского края А. В. Уссом. Он считает, что понятие "империя" в первую очередь является синонимом "державы". В самом общем смысле "империя" — это государство, исторически вобравшее в себя значительное множество других территорий, бывших ранее независимыми государствами или находящихся вне государственного бытия, и объединяющее их посредством универсальной идеологии, единой государственно-правовой и экономической системы и общей культурной парадигмы.
Исходя из того, что имперская федерация должна стать моделью развития России на следующее тысячелетие, он пишет: "Имперская федерация в России — это государство, в котором функционирует сильная центральная власть, гарантирующая в том числе и реальное равноправие всех субъектов Федерации. Это государство с централизованной системой исполнительной власти. Это государство, имеющее корпус законов, регламентирующих четкое разделение ответственности между Федерацией и ее субъектами. Это государство, в котором жестко пресекаются все проявления сепаратизма, включая посягательства на целостность единого правового пространства".
Освещая проблемы создания такой федерации, А.В. Усс останавливается на роли института федерального Президента.
Особенностью российской федеративной модели может стать и предлагаемое усиление полномочий Президента как гаранта Конституции России. До сих пор Президент был лишен полномочий, позволяющих воздействовать на проявления открытого или латентного пренебрежения федеральным законодательством со стороны руководства субъектов Федерации.
Федеральный Президент — персонификация федеральной власти — должен получить исключительное право оперативного применения силы в случаях нарушения федерального законодательства, посягательства на территориальную целостность России со стороны государственных органов и должностных лиц любого уровня власти.
Во-первых, крайне актуально наделение Президента правом приостановления действия любых правовых актов субъектов (от конституций или уставов до постановлений) с последующим обращением в Конституционный или Верховный Суд.
Во-вторых, необходимо управомочить федерального Президента запускать процедуру "политической ответственности" региональных властей, позволяющую народу, проживающему на территории субъектов, реализовать свой "народный суверенитет". Следует наделить Президента полномочиями по назначению региональных референдумов о досрочном прекращении полномочий законодательных органов и главы исполнительной власти. Там, где власть реализуется людьми некомпетентными или стремящимися удовлетворить свои собственные политические амбиции, именно Президент должен предоставить народу возможность решить вопрос о доверии губернатору или законодательному органу.
В-третьих, Президент должен получить право реального, а не формального контроля за положением дел в регионах. Представители Президента в субъектах Федерации, выступающие сегодня как ритуальные фигуры, вполне могут получить право финансового и административного контроля за исполнением федеральных законов органами государственной власти регионов. В случае, когда губернатор отозван народом или отстранен от должности при применении мер федерального вмешательства, именно представитель Президента должен осуществлять полномочия временного руководителя исполнительной власти субъекта Федерации [11].
На основе проведенного анализа предлагается авторское видение возможных путей модернизации российской государственности, повышения эффективности государственных структур и прежде всего усиление президентской власти.
На федеральном уровне необходимо более активно проводить модернизацию таких президентских структур, как Администрация Президента РФ и Совет Безопасности.
Администрация Президента РФ должна стать политическим органом (центром), определяющим внутреннюю и внешнюю политику государства, кадровую политику, в том числе кадрового резерва, решающим вопросы государственно-правового и муниципального строительства, реформирования судебной власти, содействующей становлению обновленной политической системы, отвечающей демократическим принципам и соответствующей общепринятым мировым стандартам.
Эта политика проводится Президентом РФ:
1) через его послания к парламенту, выступления, речи, интервью и т.д.;
2) указы, распоряжения, поручения;
3) в необходимых случаях через федеральные законы путем использования Президентом права законодательной инициативы.
Совет Безопасности призван обеспечивать проведение политического курса Президента РФ через силовые структуры путем принятия соответствующих административных решений и организационных мер.
Государственный совет, будучи сегодня совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, должен получить конституционное закрепление с определенным кругом властных полномочий. При этом он не должен автоматически формироваться только из числа высших должностных лиц субъектов РФ. Это должен быть орган, состоящий из наиболее известных и уважаемых людей — возможно, бывших президентов, председателей палат парламента, председателей Правительства РФ, ушедших в отставку судей Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного судов РФ, лидеров политических партий, представителей регионов, науки, культуры.
На межрегиональном уровне определенную трансформацию должны претерпеть федеральные округа, созданные в соответствии с Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" [12], которые в перспективе, по нашему мнению, могут стать государственно-территориальными образованиями обновленной Федерации, созданными на добровольной основе субъектами РФ в целях их межрегиональной интеграции и координации вопросов государственно-правового и муниципального строительства и социально-экономического развития. Те субъекты, которые не пожелают войти в состав федеральных округов (особенно это может относиться к республикам), продолжают свое существование в прежнем качестве до конституционного закрепления нового субъектного состава Российской Федерации. Возможно, наряду с федеральными округами будут существовать республики как самостоятельные субъекты Федерации. При этом следует иметь в виду также вхождение, как представляется, в недалеком будущем, ныне независимых государств в состав России либо во вновь образованное союзное государство — типа Российского или Евразийского Союза и которые в этой ситуации обретут статус республик как субъектов нового государственного образования.
Осуществление президентской власти на межрегиональном уровне производится через глав федеральных округов. С нашей точки зрения, полномочные представители Президента постепенно перерастут в назначаемых им глав округов. Глава федерального округа образует исполнительный орган — типа администрации, состоящей из высших должностных лиц субъектов, входящих в округ, и руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, действующих на территории округа.
Представительный орган федерального округа формируется путем делегирования представителей от каждого законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов РФ, входящих в состав вопросов, подготовка модельных законов и других нормативных правовых актов, которые затем трансформируются через законодательство субъектов либо их одобрение законодательным (представительным) органом субъекта.
На региональном уровне в течение переходного периода государственную власть осуществляют существующие в субъектах РФ органы государственной власти, порядок формирования которых на этот период остается прежним. Вместе с тем возможно образование двухпалатных региональных парламентов, одна из которых (муниципальная палата) будет формироваться путем делегирования в нее представителей регионального Союза муниципальных образований, чем будет достигаться сочетание государственных и самоуправленческих начал в организации и деятельности законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ и что явится существенным шагом на пути распространения на региональном уровне принципов самоуправления в соответствии с Европейской Хартией регионального самоуправления.
системы местного самоуправления — важнейшая задача муниципального строительства
Развитие различных форм самоорганизации граждан, в том числе и их права на местное самоуправление, в значительной мере зависит от государства, от государственно-правовых установлений и предписаний. Поэтому при решении этих вопросов должно определиться прежде всего само государство, его органы и должностные лица в концептуальных подходах к местному самоуправлению, отражению в своих правовых актах назревших общественных потребностей, связанных с новыми подходами к муниципальному строительству.
Одной из таких назревших потребностей является определение территориальных основ местного самоуправления. Раскрывая вопрос о территориальной основе местного самоуправления, следует иметь в виду, что Конституция РФ в ст. 131 закрепила три важнейшие нормы определения территориальных основ местного самоуправления:
1) местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях; таким образом законодатели, выделив в качестве основного уровня осуществления местного самоуправления в Российской Федерации городское и сельское поселение, не стали жестко определять необходимость осуществления местного самоуправления на иных уровнях;
2) территориальные основы местного самоуправления определяются с учетом исторических и иных местных традиций;
3) изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" развил и конкретизировал данные конституционные положения. Прежде всего Закон разграничил компетенцию отдельных органов государственной власти и органов местного самоуправления в определении территориальных основ местного самоуправления.
К компетенции органов государственной власти Российской Федерации наряду с определением общих принципов территориальной организации местного самоуправления и контролем за их соблюдением было отнесено также регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях.
Органы государственной власти субъектов РФ принимают и изменяют законы, определяющие территориальные основы местного самоуправления в регионе, территории муниципальных образований; регулируют законами особенности, в том числе территориальной организации местного самоуправления, с учетом исторических и иных местных традиций; устанавливают и изменяют порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, устанавливают и изменяют их границы и наименования; имеют право проявить инициативу установления и изменения границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований.
К ведению местного самоуправления относится образование, объединение, преобразование или упразднение внутригородских муниципальных образований, установление или изменение их территорий. Эти вопросы решаются с учетом мнения населения соответствующих территорий представительным органом местного самоуправления.
Кроме этого, население муниципального образования и органы местного самоуправления так же, как органы государственной власти субъектов РФ, могут проявить инициативу установления и изменения границ муниципального образования или упразднения муниципальных образований.
К территориям муниципальных образований Федеральный закон относит города, поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы), другие муниципальные образования (ч. 1 ст. 12).
Можно выделить три вида территорий муниципальных образований:
1) поселения, на которых непосредственно проживает население и которые подразделяются на два типа: городские (города и поселки) и сельские (села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и др.);
2) объединенные территории, которыми являются районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы);
3) внутригородские муниципальные образования, т.е. районы в городах.
Здесь же можно сказать о части территории муниципального образования. Это территории поселений, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и другие территории, которые не являются муниципальными образованиями и на которых поэтому осуществляется территориальное общественное самоуправление.
Особенности городских и сельских типов поселений определяются Градостроительным кодексом РФ (ст. 5). Они связаны с численностью их населения, с их научно-производственной специализацией, их значением в системе расселения населения и административно-территориальном устройстве Российской Федерации.
В зависимости от численности населения поселения подразделяются на:
Кроме того, следует иметь в виду, что Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к территориальным основам относит также различные виды земель, которые составляют территорию муниципального образования. В их числе:
1) земли городских, сельских поселений, т.е. муниципальные земли;
2) прилегающие к ним земли общего пользования;
3) рекреационные зоны; землями рекреационного назначения в соответствии с земельным законодательством признаются выделенные в установленном порядке:
4) земли, необходимые для развития поселений. Гражданский кодекс РФ в ст. 279 устанавливает возможность выкупа земельных участков для муниципальных нужд, если таковых для развития поселений оказывается недостаточно. Земельные участки могут быть изъяты у собственников решением федеральных органов и органов исполнительной власти субъектов РФ. Собственник земельного участка должен быть не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка письменно уведомлен об этом органом, принявшим решение об изъятии. Решение об изъятии подлежит государственной регистрации. Выкупная цена, сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собственником участка. При определении выкупной цены в нее включаются рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду. По соглашению с собственником ему может быть предоставлен взамен участка, изымаемого для муниципальных нужд, другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену. Если собственник не согласен с решением об изъятии у него земельного участка для муниципальных нужд либо с ним не достигнуто соглашение о выкупной цене или других условиях выкупа, государственный орган, принявший такое решение, может предъявить иск о выкупе земельного участка в суд. Иск о выкупе земельного участка для муниципальных нужд может быть предъявлен в течение двух лет с момента направления собственнику участка уведомления о государственной регистрации решения государственного органа об изъятии земельного участка;
5) территория муниципального образования может включать и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.
Таким образом, населенная территория может быть признана муниципальным образованием при условии, что ей будет обеспечена экономическая и финансовая самостоятельность. Любое муниципальное образование является самостоятельным, подчиненность одного из них другому не допускается (ч. 3 ст. 6). Население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления (ч. 1 ст. 12), которое осуществляется в пределах муниципальных образований.
Ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях допускается только Федеральным законом (ч. 1 ст. 12). К таким территориям Федеральный закон относит приграничные территории и закрытые административно-территориальные образования, регулирование особенностей организации местного самоуправления в которых осуществляется федеральными органами государственной власти (п. 16 ст. 4). При этом ограничения допускаются в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Особенности местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях регулируются Законом РФ от 14 июля 1992 г. (в редакции федеральных законов от 28 ноября 1996 г. и от 31 июля 1998 г.) "О закрытом административно-территориальном образовании".
Организация и деятельность местного самоуправления закрытого административно-территориального образования определяются следующими нормами:
1) порядок образования, организация и компетенция органов местного самоуправления закрытого административно-территориального образования определяются с учетом режимного характера данного муниципального образования;
2) органы местного самоуправления закрытого административно-территориального образования:
3) нормативные правовые акты органов местного самоуправления действуют в отношении закрытого административно-территориального образования с учетом режимного характера данной территории.
Важное значение имеет законодательное регулирование организации местного самоуправления в приграничных регионах. Федеральный закон по этому вопросу до настоящего времени не принят. На сегодняшний день из 89 субъектов РФ 44 являются приграничными или прибрежными территориями. Они являются центрами пересечения самых разных интересов, представленных в конечном итоге, с одной стороны, органами госу дарственной власти Российской Федерации, реже — органами государственной власти субъектов РФ, а с другой — органами местного самоуправления. Найти и соблюсти баланс государственных и местных интересов призваны и особые нормы муниципального права, которые действуют на таких территориях.
Режим приграничной территории предполагает ряд правил, которые ограничивают права населения на осуществление местного самоуправления.
В частности, в решении таких вопросов, как: регистрация граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства, ведение экономической, предпринимательской и иной деятельности на приграничной территории, ведение промысловой и иной деятельности в территориальных и внутренних водах, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, а также проведение массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий, — органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия только по согласованию с органами государственной власти.
Компетенция органов государственной власти включает также решение вопросов приграничного сотрудничества, которые определяют характер и основные направления деятельности муниципальных образований. Здесь необходимо отметить следующее. В ведении Российской Федерации находится:
В целях расширения приграничного сотрудничества и, таким образом, развития муниципальных образований на данных территориях органы государственной власти субъектов РФ вправе образовывать комиссии по вопросам приграничных территорий при главе исполнительной власти субъекта РФ с включением в ее состав представителей заинтересованных муниципальных образований; создавать советы глав муниципальных образований приграничных территорий сопредельных государств по согласованию сторон для решения оперативных вопросов приграничного сотрудничества; обеспечивать благоприятные условия для взаимных инвестиций и нормального функционирования предприятий и организаций, которые способствуют развитию муниципальных образований; устанавливать квоты въезда иностранных граждан и лиц без гражданства на приграничные территории на постоянное и временное проживание; решать вопросы взаимного привлечения трудовых ресурсов, расчетов за использование привлеченной рабочей силы, прямого обмена научными работниками, преподавателями, студентами, творческими работниками и др.
В определении наиболее важных вопросов, требующих правового регулирования, значительную роль играют эксперименты по отработке различных моделей развития местного самоуправления на приграничных территориях. Один из наиболее масштабных с середины 90-х гг. проводится Миннацем РФ совместно с представителями органов местного самоуправления на территории Печорского и Пыталовского районов Псковской области, которые после распада СССР оказались приграничными и столкнулись в новых для себя условиях с характерными для любой приграничной территории проблемами: отношения органов местного самоуправления с пограничниками, таможней и другими федеральными службами; регулирование деятельности учреждений, организаций, предприятий в режимной зоне; особенности инвестиционной политики на приграничной территории; изъятие муниципальной собственности, в том числе муниципальных земель, для укрепления государственной границы и создания соответствующей инфраструктуры; взаимоотношения с сопредельными территориями по вопросам, затрагивающим непосредственные отношения между ними, потребности и интересы местных сообществ и др.
В этих условиях была реорганизована система местного самоуправления. В Печорском районе основной муниципальной единицей стала волость, а Пыталовский район приобрел статус единого муниципального образования. Данные модели учитывали и местные условия, и интересы населения, и возможности осуществления режима приграничной территории. Были проведены выборы глав волостей и районов, которые прошли обучение принципам местного самоуправления, организации его деятельности, в том числе в финансово-экономической сфере. Первые шаги в организации и функционировании местного самоуправления уже позволили накопить большой материал для обобщения и выводов.
Отдельные результаты были подведены 11 октября 1996 г. на заседании Правительства РФ, которое, рассмотрев ход эксперимента в Печорском и Пыталовском районах Псковской области, предусмотрело в принятом постановлении ряд мер по расширению эксперимента, а также совершенствованию законодательства, регулирующего организацию местного самоуправления на приграничных территориях.
В постановлении отмечалась необходимость обобщения опыта работы органов государственной власти Псковской области по организации местного самоуправления и распространения положительного опыта в субъектах РФ; проведения комплексной научной разработки принципов формирования финансовых основ местного самоуправления с проверкой результатов на примере Печорского и Пыталовского районов Псковской области; оказания методической помощи органам государственной власти Псковской области и органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований в разработке нормативных правовых актов по предметам ведения органов местного самоуправления; создания информационно-вычислительной системы для обеспечения деятельности органов местного самоуправления.
Постановлением было предусмотрено выделение с учетом проводимого эксперимента финансирования Федеральной целевой программы социально-экономического развития Псковской области на 1996—1998 гг., а также целевое выделение в бюджет Псковской области на развитие приграничной инфраструктуры части таможенных платежей, собираемых на территории области. Одновременно с этим Правительство поручило Министерству иностранных дел РФ совместно с администрацией Псковской области и органами местного самоуправления соответствующих муниципальных образований провести с Латвийской и Эстонской сторонами переговоры о заключении межправительственных соглашений о приграничном сотрудничестве муниципальных образований трех стран по вопросам, представляющим взаимный интерес.
В целом данное постановление и эксперимент в Печорском и Пыталовском районах Псковской области имеют, безусловно, не локальное значение. Они обозначают круг проблем, имеющих значение для более чем четырех десятков других субъектов РФ и муниципальных образований, расположенных аналогично на приграничных территориях, и определяют механизм их разрешения. В данном случае муниципальная практика имеет нечастый опыт предварительной апробации тех или иных федеральных законов, возможность учесть трудности и противоречия, которые встречаются в ходе их реализации. Кроме этого, такие центры, как Псковская область, могут стать научными лабораториями подготовки соответствующих специалистов по местному самоуправлению, развития муниципального права, информационной помощи и поддержки всех, кто занимается соответствующими вопросами.
Муниципальному образованию, в соответствии с Федеральным законом от 7 апреля 1999 г. "О статусе наукограда Российской Федерации", может быть присвоен статус наукограда. Под наукоградом Российской Федерации Федеральный закон понимает муниципальное образование с градообразующим научно-производственным комплексом. Присвоение статуса наукограда производится Президентом РФ по представлению Правительства РФ на срок до 25 лет. При этом утверждаются приоритетные для данного наукограда направления научной, научно-технической, инновационной деятельности, а таже программа развития наукограда [13].
Установление и изменение границ муниципальных образований, в том числе при их образовании, объединении, преобразовании или упразднении, осуществляются по инициативе населения, органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ. При этом должны учитываться исторические и иные местные традиции, а при изменении границ муниципального образования — также мнение населения соответствующих территорий, что прямо зафиксировано в ст. 131 Конституции РФ.
Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, их границ и наименований определяется законом субъекта РФ. Территориальные основы осуществления местного самоуправления в каждом субъекте РФ устанавливаются в их конституциях, уставах, законах.
Так, в Конституции Кабардино-Балкарской Республики установлено, что местное самоуправление осуществляется в городах, районах, поселках, сельских поселениях.
В Уставе Кемеровской области под муниципальными образованиями понимаются городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Закон Рязанской области от 10 января 1996 г. "О местном самоуправлении в Рязанской области" в редакции от 2 октября 1996 г. и 26 февраля 1997 г. к муниципальному образованию относит:
1) городское поселение;
2) районы как систему нескольких поселений;
3) сельское и иное поселение в составе района.
В ряде субъектов РФ приняты специальные законы, посвященные территориальной организации местного самоуправления. Например, Закон Краснодарского края от 24 марта 1997 г. "О территориях муниципальных образований в Краснодарском крае, порядке их реорганизации или упразднения, установления и изменения их границ" признает в качестве муниципальных образований города и районы и фиксирует, что границы территориальных муниципальных образований и административно-территориальных единиц могут совпадать. Закон Республики Коми от 10 июня 1997 г. "О муниципальных образованиях в Республике Коми" под территорией муниципального образования понимает территорию поселка, села, деревни, части городов районного и республиканского подчинения.
Вопрос о территориальных основах все годы становления местного самоуправления в нашей стране остается одним из актуальных и спорных, вызывающих оживленные дискуссии в кругах научных и практических работников. Обсуждению проблем и перспектив развития территориальных основ местного самоуправления был посвящен "круглый стол" Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, организованный Комитетом по делам Федерации, Федеративному договору, региональной политике Совета Федерации и Тюменской областной Думой и прошедший в апреле 2001 г. в г. Тюмени [14].
Анализ выступлений участников "круглого стола" свидетельствует о значительном разбросе мнений и практики муниципального строительства по определению территорий муниципальных образований.
Например, в Тюменской области модель территориальной организации местного самоуправления представлена различными муниципальными образованиями. Ими являются 4 города, 33 села и поселка, 256 сельсоветов, 2 района. Эту модель можно отнести к комбинированной, т.е. к территориально-поселенческой. Причем основное количество муниципальных образований приходится на сельсоветы, которые разнятся между собой: по территории — от 3 до 300 тыс. гектаров, по количеству населенных пунктов — от 2 до 12, по численности населения — от 400 человек до 550 тыс., одна треть из них имеет население от 500 до 1 тыс. человек. Районы имеют статус административно-территориальных образований области, и в них действуют районные администрации в качестве территориальных органов администрации области как органы государственной власти общей компетенции [15].
Поселенческий принцип положен в основу построения местного самоуправления в Агинском Бурятском автономном округе, где действует 39 муниципальных образований в границах сельских и поселковых Советов.
При определении уровня создания муниципальных образований, по словам главы администрации Агинского Бурятского автономного округа Б.Б. Жамсуева, учитывались следующие факторы:
1) максимально возможного приближения органов местного самоуправления к населению;
2) возможности решения на этом уровне всего комплекса вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления;
3) создание муниципальных образований не должно препятствовать решению вопросов, относящихся к полномочиям органов государственной власти;
4) учет соотношения вопросов местного значения и вопросов государственной власти, решаемых на данном уровне [16].
Среди преимуществ поселенческого принципа организации местного самоуправления председатель постоянной Комиссии по социальным вопросам и местному самоуправлению Тюменской областной Думы Н. П. Барышников отмечает следующие:
Значительная трансформация территориальной основы местного самоуправления произошла в Оренбургской области. На первом этапе в 1996 г. там было образовано 579 муниципальных образований; из них 11 — городских, 567 — сельских и одно объединенное — г. Абдулино и Абдулинский район. В представительные органы местного самоуправления было избрано почти 5000 депутатов. С 1998 г. началась проработка других моделей местного самоуправления. В результате муниципальные образования были созданы на уровне районов. Ныне в области действует 48 муниципальных образований, в том числе: городов — 8, объединенных городов и районов —4, районов — 31, поссоветов — 1, сельсоветов — 4. В состав представительных органов местного самоуправления в декабре 2000 г. было избрано 1225 депутатов, т. е. в 4 раза меньше, чем их было в 1996 г. [17]
Оценивая опыт такой трансформации, председатель Законодательного собрания Оренбургской области В. Г. Новиков отмечает, что еще рано делать выводы об эффективности вновь созданных муниципалитетов. Если говорить о классическом понимании муниципальных образований, то районные, и тем более объединенные (город и район), муниципалитеты не отвечают этим требованиям. Муниципальное образование — это компактное проживание людей в отдельных населенных пунктах. Россия, подписав Европейскую Хартию о местном самоуправлении, прочитала ее по-своему, лишив государственную власть всякого контроля за местным самоуправлением.
Внимательно присмотревшись, мы не найдем в области внешней разницы между государственной властью и органами местного самоуправления. Это лишний раз подчеркивает надуманность выделения органов местного самоуправления из системы органов государственной власти.
Сколько же будет продолжаться эксперимент создания оптимальной структуры власти в России? Вероятно, Столько, сколько будет длиться эксперимент в экономике [18].
В литературе высказываются различные предложения об определении территориальной основы местного самоуправления. Например, М. Прусак, Е. Савченко, О. Богомолов считают, что органы местного самоуправления должны быть ограничены уровнем районов и микрорайонов в городе, уличных комитетов, поселков, сел, деревень, а органы власти районного и городского уровней включаются в систему органов государственной власти [19].
Противоположную позицию занимает мэр г. Краснодара В. Самойленко, который считает, что федеральным законодательством необходимо предусмотреть базовый уровень местного самоуправления — город, сельский район, а в населенных пунктах возможно создание комитетов территориального общественного самоуправления. В систему органов государственной власти субъектов Федерации, по его мнению, должны войти советы глав муниципальных образований (по одному человеку от муниципалитета) при губернаторе с соответствующими функциями и правом вето в отношении законов и иных актов субъекта Федерации, противоречащих федеральному законодательству. Включение городов и районов в систему государственной власти фактически ликвидирует местное самоуправление [20].
Президент Республики Северная Осетия — Алания А. Дзасохов, в целом поддерживая предложение трех губернаторов (М. Прусака, Е. Савченко, О. Богомолова), считает, что местное самоуправление уместно осуществлять на низовом уровне, там, где действительно нередко рвется властная нить и где возникают наибольшие проблемы, а главы районных и городских администраций должны назначаться руководителем субъекта [21].
Таким образом, в региональном законодательстве и практике муниципального строительства неоднозначно решаются вопросы о территориальной организации местного самоуправления. В одних субъектах РФ местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, в других — в городах и районах.
На сегодня в Российской Федерации сформировались территории муниципальных образований всех возможных типов: отдельные поселения (городские и сельские), сельские округа (сельсоветы, волости и т. п.), районы, двухуровневая организация (районы и внутрирайонные муниципальные образования, город и внутригородские муниципальные образования). При образовании муниципальных образований используются поселенческий, территориально-поселенческий и территориальный принципы.
Всего в Российской Федерации насчитывается 12215 муниципальных образований, из них: городов — 625, поселков — 516, городских районов и округов — 153, районов — 1404, сельских округов — 9314, сельских населенных пунктов — 203. По различным типам территориальной организации местного самоуправления применительно к субъектам РФ сложилось следующее распределение:
В Записке к заседанию коллегии Миннаца России (16 мая 2000 г.) "О состоянии местного самоуправления" относительно вопроса формирования территориальной основы местного самоуправления справедливо указывается, что выбор моделей территориальной организации местного самоуправления в большинстве случаев происходил в процессе конкуренции региональных и местных политических элит, исходя из их интересов. Результатом этого стало установление территорий муниципальных образований либо на основе компромисса между названными элитами, либо в интересах одной из них. При этом территории муниципальных образований зачастую определялись без учета принципов максимально эффективного исполнения функций, реализуемых местным самоуправлением, и формирования структур местного самоуправления на уровне, максимально приближенном к населению. В итоге, в значительном большинстве субъектов РФ территориальная организация местного самоуправления не соответствует его целям, задачам и функциям.
Зачастую создание муниципальных образований жестко связывается с существующими административно-территориальными единицами, что, с нашей точки зрения, также сдерживает процесс становления местного самоуправления именно там, где проживают люди, где оно объективно необходимо, — на самом нижнем уровне.
Проведенный анализ позволяет внести предложения, направленные на выработку новых подходов к организации местного самоуправления.
1. О дифференцированном подходе к правовому регулированию городских и сельских поселений. Различия между городом и селом все еще достаточно велики. Поэтому бытовавший в советские времена лозунг о стирании граней (различий) между городом и деревней далек от реального воплощения. Справедливо подчеркивается, что "формы организации, экономическая основа, администрирование и менеджерирование сельских и городских поселений настолько различны, что пытаться не видеть эти различия... чревато большими осложнениями на практике" [22].
В городах сосредоточено 76% основных фондов народного хозяйства. Это — экономический и оборонный потенциал страны, подавляющая часть промышленных предприятий, научные и проектно-конструкторские организации, высшие и средние специальные учебные заведения, социальная, инженерно-транспортная инфраструктура, объекты других отраслей, производящих товары и оказывающих услуги. В городских поселениях занято свыше 51 млн. человек, или более 3/4 кадрового потенциала страны [23].
Поэтому мы считаем, что необходимо на федеральном уровне законодательно разделить местное самоуправление на два самостоятельных типа: городское и сельское и осуществлять их отдельное правовое регулирование, как это традиционно складывалось на протяжении многовековой российской истории. При этом можно максимально использовать опыт осуществления земского и городского самоуправления в дореволюционной России.
Это могут быть федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в городах (городских поселениях)" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в сельских поселениях". На основе этих законов субъекты Федерации могли бы осуществлять конкретное правовое регулирование организации местного самоуправления в городах и в сельских поселениях. Такой дифференцированный подход позволит более оптимально и эффективно осуществлять муниципальное строительство в указанных поселениях.
2. Об уровнях осуществления самоуправления. В настоящее время российское законодательство не предусматривает каких-либо уровней организации самоуправления, исходя из того, что оно осуществляется в муниципальных образованиях на всей территории России, а поэтому права и обязанности, предметы ведения и полномочия в одинаковой степени распространяются и на села, и на поселки, и на районы, и большие и крупные города.
Мы считаем, что такой подход нивелирует существующие значительные, можно сказать, качественные, особенности между названными поселениями и террито риями. Поэтому, с нашей точки зрения, переход на двухуровневую систему организации местного самоуправления является насущной потребностью дальнейшей оптимизации и повышения эффективности организации и деятельности местных органов власти. Такой переход мог бы выглядеть следующим образом:
1) первичный (нижний) уровень мог бы включать в себя средние, малые города и поселки с населением до 100 тыс. человек, сельские поселения (большие, средние, малые), а также районы в крупных и больших городах. На низовом уровне формируется представительный орган — муниципалитет — путем как прямых выборов, так и делегирования в его состав представителей самоуправляющихся структур, действующих в муниципальном образовании. Муниципалитет избирает из своего состава главу муниципального образования, который одновременно возглавляет муниципалитет и образует (при необходимости) орган исполнительной власти из членов муниципалитета;
2) вторичный уровень мог бы включать в себя объединенные территории, т.е. районы (уезды) и сельские округа, а также города с населением свыше 100 тыс. человек; организация местного самоуправления на этом уровне должна отличаться от первичного уровня.
Вопрос о закреплении в законодательстве многоуровневой системы территориальной организации местной публичной власти является сегодня предметом обсуждения в представительных и исполнительных органах государственной власти. Например, в числе основных элементов такой многоуровневой системы в аналитической записке Министерства по делам Федерации, национальной и миграционной политике РФ от 12 января 2001 г. в Государственную Думу называются: города; поселки, сельские округа (общины, сельсоветы и т. п.); районы; административно-территориальные образования — при необходимости в крупных субъектах Федерации.
Одним из спорных и пока не решенных является вопрос об организации публичной власти на районном уровне. По данным Министерства по делам Федерации, национальной и миграционной политике РФ, на уровне административных районов местное самоуправление осуществляется в 66 субъектах Федерации, в 43 из них поселки и сельские округа не являются муниципальными образованиями; в 18 субъектах РФ на районном уровне осуществляется государственная власть, а органы месного самоуправления образуются в городах, городских районах, сельских округах и поселках. При таком подходе к организации территориальной основы местного самоуправления более 12 тыс. поселков и сельских поселений выпадают из организации полноценного самоуправления на своих территориях и не являются муниципальными образованиями.
Авторское видение организации публичной власти на районном уровне сводится к следующему.
Район не является муниципальным образованием, он выступает такой административно-территориальной единицей, в которой наиболее последовательно сочетаются государственные и самоуправленческие начала.
Представительный орган района — Совет муниципальных образований — формируется путем делегирования членов от представительного органа (муниципалитета) каждого находящегося в пределах территории района муниципального образования. В состав Совета входят по должности главы муниципальных образований. Совет осуществляет координирующие функции, решает общие вопросы, вопросы межмуниципальных отношений, принимает модельные нормативные акты и т.д.
Возглавляет Совет муниципальных образований глава района, который назначается главой федерального округа (вариант: высшим должностным лицом субъекта РФ) с согласия Совета муниципальных образований. В перспективе реальным представляется создание межрайонных образований путем их добровольного объединения в муниципальные округа, осуществление публичной власти в которых будет строиться на тех же основах и принципах, что и на районном уровне. Особенности организации местного самоуправления на районном уровне можно было бы урегулировать в федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в районах (уездах) и других объединенных территориальных единицах".
3. Законодательно должны быть урегулированы особенности организации местного самоуправления не только в приграничных территориях и закрытых административно-территориальных образованиях, как это требует Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", но и в наукоградах, военных городках, казачьих общинах и поселениях, территориях с градообразующими предприятиями.
4. В основу организации ныне существующего местного самоуправления положен территориально-поселенческий принцип, между тем в реальной жизни эта организация не сводится только к нему. Существуют другие виды самоуправления, а именно: производственное, школьное, студенческое (ученическое, университетское), корпоративное, по месту жительства (то, что сейчас определяется как территориальное общественное самоуправление). Также следует иметь в виду, что на территориях муниципальных образований действуют профсоюзы и другие общественные объединения с собственными самоуправленческими началами. Считаем, что кроме типов и уровней должна быть законодательно закреплена возможность наличия различных видов самоуправления и форм их участия в самоуправленческих процессах, происходящих в муниципальных образованиях.
При таком подходе возможно, с нашей точки зрения, построение целостной общероссийской системы местного самоуправления, которая могла бы включать в себя следующие основные звенья:
Таковы основные параметры государственного и муниципального строительства, которые, по мнению автора, могут быть использованы при выработке государственной концепции новой модели местного самоуправления, практическая реализация которой станет возможной после проведения конституционно-правовой реформы и прежде всего пересмотра либо внесения поправок в Конституцию РФ, связанных с новыми подходами к российскому федерализму, построению федеральной, межрегиональной и региональной государственной власти, организации местного самоуправления.
В заключение представляется необходимым выделить наиболее важные выводы и предложения.
1. На основе анализа существующих в политико-правовой мысли и используемых ныне в научной литературе понятий и теорий местного самоуправления предлагается авторское видение сущности местного самоуправления, в основе которого лежит государственно-общественная концепция и которое проявляет себя как одна из основ конституционного строя и форма народовластия, как право граждан на осуществление местного самоуправления и самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения, что позволило определить местное самоуправление как относительно самостоятельный институт гражданского общества, занимающий обособленное место и выполняющий свою собственную роль в государственно-правовой структуре российского общества.
2. Исследуя понятие "муниципальная власть", автор определяет ее как разновидность публичной власти, имеющей многие общие основы и сходные признаки с другой разновидностью публичной власти — государственной властью. Именно такой подход, с нашей точки зрения, должен быть положен в основу разработки федеральной государственной доктрины реформирования местного самоуправления, которую предлагается принять в форме федерального закона.
3. Раскрывая соотношение категорий "общество", "государство", "местное самоуправление", "личность", автор показывает роль и значение местного самоуправления как связующего звена между государством и обществом, основное предназначение которого заключается в обеспечении нужд и потребностей человека, его коллективных и индивидуальных прав и свобод как главного субъекта местного сообщества.
4. Анализ "правового регулирования самоуправления, его организации и практической деятельности в дореволюционный период позволил сделать выводы, остающиеся важными и актуальными на современном этапе муниципального строительства. В их числе: разделение местного самоуправления на два типа — городское и земское; существование различных видов самоуправления (производственное, купеческое, ремесленное, студенческое и др.); функционирование самоуправленческих структур на общероссийском уровне; существование ступенчатых структур формирования органов местного самоуправления; взаимосвязь реформ государственного управления с проведением земских и городских реформ.
5. Позитивный опыт советского строительства свидетельствует о возможности его использования на современном этапе развития местного самоуправления. Это относится, в частности, к дифференцированному подходу к законодательному регулированию различных звеньев местных Советов; организации и деятельности местных Советов на основе принципа единой законности; участию широких народных масс в формировании и работе местных Советов, которые действовали на всех без исключения поселенческих и территориальных уровнях.
6. Исследуя правовую основу местного самоуправления, под которой понимается новая отрасль российского права — муниципальное право, автор пришел к выводу о необходимости начать разработку Муниципаль ного кодекса РФ, который позволил бы устранить множественность и противоречивость нормативных правовых актов и повысить уровень законодательного регулирования общественных отношений, существующих на местном уровне.
7. Сегодня изучением муниципально-правовых норм, институтов и отношений занимается научная юридическая дисциплина "Муниципальное право", которая, с нашей точки зрения, не охватывает всего многообразия проблем, возникающих в сфере местного самоуправления. В этой связи внесено предложение о превращении названной научной дисциплины в новое междисциплинарное научное направление — "Муниципальное строительство и право", что позволит расширить существующие рамки и предмет исследования, которые ныне сводятся зачастую к прикладным и специальным исследованиям, и привлечь к изучению проблем самоуправления представителей различных наук, в том числе государствоведов и теоретиков права, политологов, философов, которые в настоящее время уделяют им недостаточное внимание, что является существенным пробелом в исследовании концептуальных проблем теории и практики муниципального строительства и становления институтов самоуправления в нашей стране.
В целях обеспечения проведения научно-исследовательских работ в этой области и подготовки высокопрофессиональных специалистов в сфере местного самоуправления предложено учредить Институт муниципального строительства и права и ввести одноименный курс в ведущих вузах страны.
8. Анализ состояния нормативного правового регулирования местного самоуправления выявил множество нерешенных проблемных вопросов. Автор исходит из того, что дальнейшее совершенствование правового регулирования местного самоуправления является объективно назревшей потребностью и связано, с одной стороны, с выработкой новой модели российского самоуправления, с другой — с совершенствованием его конституционно-правовой основы, разработкой законодательной базы, регулирующей типологию, виды, уровни самоуправления. В этой связи внесены конкретные предложения о разработке и принятии ряда федеральных законов, направленных на повышение эффективности организации и функционирования органов и должностные лиц местного самоуправления, усиление гарантий и защиты местных сообществ, а также на повышение ответственности органов местного самоуправления за положение дел на территории муниципальных образований. Одним из перспективных направлений, по нашему мнению, является постепенное распространение положений Европейской Хартии регионального самоуправ ления на субъекты РФ, что позволит самоуправленческим началам в большой степени проникать в российский государственный организм.
9. Одним из спорных и не решенных наукой вопросов является определение места и роли местного самоуправления в государственно-правовой структуре российского общества. Конституционное отделение органов местного самоуправления от системы органов государственной власти является, с нашей точки зрения, результатом победы сторонников общественной теории самоуправления и не соответствует сегодня реалиям, сложившимся в нашем обществе и государстве за годы, прошедшие после принятия Конституции РФ. В этой связи, исходя из государственно-общественной концепции местного самоуправления, вносится предложение о корректировке существующего ныне конституционного положения и замене его нормой, закрепляющей местное самоуправление в качестве самостоятельного института гражданского общества и важнейшего элемента российской государственно-правовой структуры, который собственными средствами и методами решает вопросы местного значения, обеспечивает участие населения в государственном и муниципальном строительстве, реализует переданные ему государственные полномочия, осуществляет другие задачи и функции, направленные на обеспечение достойной жизни, прав и интересов людей, проживающих в городских и сельских поселениях, используя при этом разнообразные формы своей организации с учетом исторических, национальных, культурных и других сложившихся традиций и образа жизни.
10. Решающая роль государства в становлении местного самоуправления раскрывается через такую категорию теории государства и права, как внутренние функции государства, в числе которых предложено классифицировать эту деятельность в качестве самостоятельной внутренней функции российского государства в сфере местного самоуправления и которая осуществляется в таких основных формах, как: государственно-правовое регулирование; установление государственной политики; определение мер государственной поддержки; установление государственной защиты и гарантий; осуществление государственного контроля; установление государственно-правовой ответственности.
11. Исходя из тесной взаимосвязи таких категорий, как "государственность" и "самоуправление", автор считает, что процесс реформирования самоуправленческих структур, существующих в российском обществе, должен проводиться в органическом единстве с государственным строительством и соответствовать той государственной модернизации, которая проводится в настоящее время в нашей стране.
На основе проведенного анализа существующих ныне территориальных основ местного самоуправления делается вывод о необходимости их трансформации и выработке новых подходов к организации местного самоуправления. В числе внесенных предложений наиболее значимыми мы считаем: дифференцированный подход к правовому регулированию городских и сельских поселений; определение уровней осуществления местного самоуправления, имея в виду закрепление двухуровневой системы организации местного самоуправления, отразив при этом специфику осуществления местного самоуправления на объединенных территориях — районах, сельских округах, а также в больших и крупных городах; законодательное закрепление существующих ныне других видов самоуправления и форм их участия в самоуправленческих процессах, происходящих в муниципальных образованиях.
Практическая реализация ряда внесенных предложений станет возможной после проведения конституционно-правовой реформы и пересмотра либо внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ.
Автор отдает себе отчет в том, что ряд выводов и предложений имеют дискуссионный характер и их нельзя рассматривать в окончательно завершенном виде. Вместе с тем они дают достаточный импульс для научного обсуждения поставленных в работе проблем.
[1] Путин В. Итоги 2000 года // Независимая газета. 2000. 26 дек.
[2] Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. Ш М. Карельского и В. Д. Перевалова. М., 1999. С. 167.
[3] Проблемы теории государства и права / Под ред. М.Н. Марченко . М, 2001. С. 121.
[4] См.: Проблемы теории государства и права. С. 12, 133.
[5] По данным Минюста РФ, на конец 2000 г. 70% регионального законодательства, в том числе конституции и уставы субъектов Федерации, приведены в соответствие с федеральным.
[6] Идея цивилизма, выдвинута В. С. Нерсесянцем в конце 80-х — начале 90-х гг. XX столетия, в обобщенном виде изложена в его работе "Национальная идея России во всемирно-историческом прогрессе равенства, свободы и справедливости. Манифест о цивилизме" (М., 2000).
[7] См.: Проблемы общей теории права и государства. М., 1999. С. 798—812.
[8] См. там же. С. 812—813; Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. С. 381.
[9] Ими подготовлены и опубликованы тезисы концептуального проекта "Наш путь. Стратегические перспективы развития России в XXI в." (М., 1999).
[10] См.: Наш путь. Стратегические перспективы развития России в XXI в. С. 32, 101—102, 105—107.
[11] См.: Усс А. России — имперскую федерацию // Независимая газета. 2000. 6 апр.
[12] СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.
[13] СЗ РФ. 1999. № 40. Ст. 4858.
[14] См.: Проблемы и перспективы развития территориальных основ местного самоуправления: Тезисы выступлений участников "круглого стола" Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 25 апреля 2001 г. / Под ред. И.П. Марова. Тюмень, 2001.
[15] См.: Проблемы и перспективы развития территориальных основ местного самоуправления. С. 6—7.
[16] См.: Проблемы и перспективы развития территориальных основ местного самоуправления. С. 13.
[17] Там же. С. 34.
[18] Там же. С. 41 - 42, 44 - 45.
[19] См.: Проблемы и перспективы развития территориальных основ местного самоуправления. С. 46.
[20] См.: И власть, и экономика, и президент на 67 лет // Независимая газета. 2000. 25 февр.
[21] См.: Самойленко В. Семь шагов. Как сделать реформы осмысленными и окончательными // Независимая газета. 2000.14 марта.
[22] См.: Дзасохов А. Следовать букве и духу. Не надо перекраивать федеральное "платье" России // Независимая газета. 2000. 14 марта.
[23] Саначёв И.Д. Местное самоуправление в России: шаг вперед или политическая игра // Становление местного самоуправления в Российской Федерации. М., 1999. С. 10.
[24] См.: Пашенцев В. К развитию России через развитие ее городов // Местное самоуправление: стратегические направления развития: Материалы науч.-практ. конф. 13—14 апр. 2000 г. М., 2000.